Hutan Indonesia: Sumber rente yang kaya

Indonesia memiliki beberapa hutan tropis terluas di dunia. Hutan-hutan ini adalah rumah bagi flora dan fauna yang beragam secara biologis dan menyediakan mata pencaharian bagi jutaan rakyat. Menurut Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan Indonesia, total 'kawasan hutan' adalah 92.520.000 hektar, atau hampir 50% dari luas daratan Indonesia. Lebih dari separuh kawasan hutan merupakan hutan produksi yang dapat digunakan secara komersial; sisanya adalah hutan lindung dan hutan konservasi dengan porsi yang hampir sama. Masing-masing penetapan ini dilengkapi sub-kategori penggunaan lebih lanjut, dan berbagai macam konsesi dan lisensi.

Sektor kehutanan, termasuk kayu dari hutan produksi dan perkebunan kelapa sawit, merupakan sumber pendapatan publik negara yang penting di Indonesia, tetapi korupsi mendorong terjadinya pembalakan liar dan merusak alokasi serta penggunaan lahan berkelanjutan. Menurut Indonesia Corruption Watch (ICW), korupsi di sektor sumber daya alam telah menyebabkan kerugian negara yang diperkirakan mencapai Rp 6,03 triliun pada 2019. Dari jumlah tersebut, Rp 5,9 triliun diantaranya berasal dari korupsi terkait empat kasus pertambangan. Angka ini lebih besar dari gabungan kerugian akibat korupsi di sektor perbankan, transportasi, pemerintahan, dan jasa pemilu, empat bidang lain yang dikaji ICW

Peran historis negara dalam ekstraksi sumber daya alam melalui kepemilikan lahan dan penggunaan perusahaan milik negara, di samping kewenangan pengaturannya, telah lama menjadi sarang menangguk keuntungan dan korupsi. Desentralisasi kekuasaan di awal tahun 2000-an, setelah berakhirnya rezim Soeharto, termasuk pelimpahan sejumlah kewenangan ke gubernur di 34 provinsi di Indonesia dan bupati di lebih dari 400 kabupaten untuk mengeluarkan konsesi hutan. Merebaknya pelanggaran hukum atas pengelolaan sumber kemakmuran ini membuat pemerintah pusat mencoba mengerem kewenangan tersebut. Antara lain, kewenangan menerbitkan izin kehutanan dialihkan ke tingkat provinsi melalui UU No. 9/2015 tentang pemerintahan daerah.

Karena pentingnya hutan Indonesia secara sosial ekonomi dan lingkungan, Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) menggalang upaya bersama menangani kasus korupsi terkait hutan dalam dekade pertama keberadaan lembaga tersebut. Hingga akhir 2016, penegakan hukum KPK telah berhasil mengadili enam kasus terkait kehutanan yang menyeret 30 terdakwa ke pengadilan.

Kajian ini merupakan hasil kerjasama riset antara U4 Anti-Corruption Resource Center dan KPK yang dimulai pada tahun 2019 dan didukung oleh Kerja sama Internasional German (GIZ). Proyek ini dimulai sebagai percontohan untuk menelusuri berkas perkara dan putusan penyelesaian kasus korupsi terkait sektor kehutanan. Dalam lokakarya pembukaan pada Mei 2019, disepakati studi pertama akan menelisik berkas perkara lengkap dari terpidana Bupati Tengku Azmun Jaafar secara mendalam, menggunakan analisis jejaring sosial. Studi kedua, yang disajikan dalam makalah ini, fokus pada perbandingan putusan dari 30 terdakwa yang dituntut hingga saat ini.

Tujuan studi ini adalah mengeksplorasi pola utama, kesamaan, dan perbedaan bagaimana KPK dan pengadilan menangani kasus-kasus tersebut. Mengingat belum adanya publikasi analisis komparatif yang sistematis terhadap kasus-kasus KPK, studi ini merupakan kontribusi penting. Dari analisis dasar ini, kami menarik pelajaran awal mengenai strategi pemberantasan dan pencegahan korupsi di KPK di masa depan di sektor ini dan juga membahas aksesibilitas data dan putusan kasus untuk analisis lebih lanjut.

KPK: Mandat, kewenangan, dan keterlibatan kebijakan di sektor kehutanan

KPK dibentuk berdasarkan UU No. 30/2002 dengan mandat luas dalam pencegahan dan pemberantasaankorupsi. Undang-undang memberikan kewenangan kepada KPK untuk menyelidiki dan menuntut kasus-kasus yang melibatkan aparat penegak hukum atau pejabat publik, yang menimbulkan kekhawatiran publik, dan/atau merugikan negara paling sedikit Rp 1 miliar. Meski memiliki kewenangan penyidikan dan penuntutan, KPK tidak memiliki yurisdiksi absolut atas kasus korupsi, namun berbagi kewenangan tersebut dengan Kepolisian dan Kejaksaan. Namun demikian, KPK dapat mengambil alih kasus dari Kepolisian atau Kejaksaan Agung jika tidak ada kemajuan atau masalah lain yang ditentukan undang-undang, dan dapat mengoordinasikan dan mengawasi lembaga lain yang melakukan pemberantasan korupsi.

Di bawah mandat pencegahan korupsinya, KPK bekerja meningkatkan kesadaran publik, melakukan penelitian tentang risiko korupsi, mengeluarkan rekomendasi tentang cara menangani risiko tersebut, dan memantau pelaksanaan rekomendasi tersebut. Direktorat Penelitian dan Pengembangan KPK telah melakukan beberapa kajian sektoral dengan rekomendasi bagi pengambil kebijakan. Studi sektor kehutanan pertama KPK, pada 2010, meneliti sistem perencanaan dan pengelolaan kawasan hutan. Studi ini mengidentifikasi kelemahan dalam aspek regulasi, kelembagaan, administrasi, dan manajemen sumber daya manusia dari sistem tersebut di bawah Kementerian Kehutanan (sekarang digabung dengan Kementerian Lingkungan Hidup menjadi Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan).

Tiga tahun kemudian, buruknya nilai Kementerian Kehutanan dalam survei integritas sektor publik yang dilakukan KPK serta terjadinya kasus-kasus yang dibahas dalam makalah ini mendorong studi lebih lanjut tentang risiko korupsi dalam perizinan kehutanan.Studi ini menemukan sebagian besar peraturan yang mengatur perizinan di sektor kehutanan di tingkat pusat, provinsi, dan kabupaten di Indonesia rentan untuk disalahgunakan, setidaknya terdapat 18 dari 21 peraturan yang ditinjau dianggap sangat rentan terhadap korupsi. Misalnya, administrasi Izin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu diidentifikasi rentan terhadap berbagai praktik korupsi, termasuk state capture corruption, korupsi kecil-kecilan dalam bentuk pemerasan oleh pejabat pemerintah, dan jual beli pengaruh oleh aktor yang memiliki hubungan dekat dengan pihak berwenang.

Pada 2014, Presiden Indonesia yang baru terpilih, Joko Widodo, mendorong KPK menghitung kerugian negara di sektor kehutanan, memeriksa sistem yang memungkinkan terjadinya kerugian tersebut, mengoordinasikan upaya memperbaiki sistem tersebut, dan meningkatkan pengumpulan pendapatan. Dalam studi selanjutnya tentang pencegahan kerugian negara di sektor kehutanan, KPK  menemukan jumlah kayu yang ditebang jauh lebih banyak dibanding yang dilaporkan ke pemerintah. Studi ini menghasilkan model kuantitatif yang menunjukkan jumlah aktual kayu yang ditebang dari hutan primer selama 2003–2014 adalah antara 630 juta hingga 772 juta meter kubik. Tetapi, statistik Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan hanya mencatat sekitar 19% –20% dari total kayu yang ditebang selama periode studi. Dari sisi keuangan negara, studi tersebut mencatat pemerintah mengumpulkan USD 3,26 miliar penerimaan Negara bukan pajak (PNBP) terkait penebangan hutan antara 2003 dan 2014. Namun, model kuantitatif studi ini menunjukkan pemerintah seharusnya menerima sebesar antara USD 9,73 hingga 12,25 miliar untuk penerimaan PNBP dalam jangka waktu yang sama.

Dalam studi 2016 tentang sistem komoditas kelapa sawit, KPK kembali menyoroti lemahnya perizinan, pengawasan, dan mekanisme kontrol, serta tumpang tindih antara areal perizinan kelapa sawit dan izin sektor lainnya. Pada 2014, sektor kelapa sawit Indonesia menyumbang sekitar 6% –7% dari produk domestik bruto, dan merupakan komoditi utama penyumbang eskpor terbesar setelah minyak dan gas. Namun, studi KPK menunjukkan bahwa pungutan ekspor komoditas kelapa sawit tidak efektif dan pemungutan pajak dari komoditas kelapa sawit serta produk turunannya 'jauh dari optimal'.

Temuan ini, dan kasus korupsi spesifik yang dibahas dalam makalah ini, mendorong KPK mendukung Kebijakan Satu Peta pemerintah melalui Strategi Nasional Pencegahan Korupsi (Stranas PK). Kebijakan Satu Peta bertujuan meningkatkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan sumber daya alam di Indonesia dengan menciptakan kesesuaian alokasi ruang dan perizinan serta keadilan dalam pengalokasian lahan dan kepastian hukum untuk mencegah konflik lahan. Selain itu aksi Stranas PK yang lain adalah Percepatan Penetapan Kawasan Hutan; ini adalah upaya monumental pemerintah Indonesia untuk mencapai kepastian hukum terkait status kawasan hutan. Kepastian hukum diharapkan dapat mengurangi tumpang tindih izin dan ketidaksesuaian tata guna lahan, yang telah mendorong dan menyembunyikan korupsi.

Strategi Nasional Pencegahan Korupsi (Stranas PK) diluncurkan pada 2018 oleh KPK bersama Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas), Kementerian Dalam Negeri, Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi, dan Kantor Staf Presiden. Salah satu dari 11 poin aksi strategis ini adalah meningkatkan tata kelola data dan kepatuhan dalam industri ekstraktif. KPK melalui sekretariat nasional pencegahan korupsi (Setnas PK) mendukung dan mendorong proses kompilasi, integrasi, dan sinkronisasi 13 dari total 85 peta tematik dalam skema kebijakan satu peta dengan, melibatkan Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian, Badan Informasi Geospasial serta Kementerian/Lembaga terkait sebagai wali data. Kebijakan satu peta mengambil lima provinsi sebagai percontohan yaitu Riau, Kalimantan Tengah, Kalimantan Timur, Sulawesi Barat, dan Papua.

KPK melakukan pemantauan kebijakan pengelolaan sektor kehutanan dan memberikan rekomendasi ke pemerintah pusat dan daerah untuk perbaikan kebijakan dan tata kelolanya. Digitalisasi sistem perizinan yang sedang berlangsung dan peningkatan pengawasan pengelolaan hutan di bawah Kebijakan Satu Peta diharapkan dapat mengurangi korupsi secara berkelanjutan. Namun demikian upaya perbaikan tata kelola dan penindakan yang dilakukan belum cukup efektif untuk meminimalisir terjadinya korupsi, bahkan ketika penyalahgunaan teridentifikasi dan penegakan hukum dilakukan, penegakan dan pemulihan aset tidak selalu terjadi. Upaya pencegahan dan penegakan hukum belum cukup terintegrasi dengan baik. Kasus-kasus yang dibahas dalam artikel ini tidak 'dibangun' dalam arti diselidiki KPK berdasarkan analisis risiko yang dilakukan bagian pencegahan; sebaliknya, terdeteksi berkat laporan masyarakat. Praktik korupsi di sektor ini masih berlangsung, dan implementasi rekomendasi KPK sejauh ini masih sangat terbatas.

Baca lanjutan tulisan (2) dan (3)

catatan redaksi

Artikel asli dimuat di U4 Anti-Corruption Recorce Center dengan judul Pemberantasan Korupsi di Sektor Kehutanan, Pelajaran dari Kasus KPK

Penulis: 
1.Sofie Arjon Schütte
SENIOR ADVISER U4

2. Laode M. Syarif
MANTAN KOMISIONER KPK