Di antara karakter khasnya adalah biaya logistik, transportasi laut, dan penyediaan infrastruktur dasar antarpulau menelan biaya berlipat-lipat. Ongkos yang mahal ini jadi masalah karena tidak dimasukkan dalam formula pembagian Dana Alokasi Umum (DAU). Pemerintah pusat sangat bias daratan. Besaran transfer daerah hanya bersandar pada dua variabel dominan: luas daratan dan jumlah penduduk. Adapun laut tidak dihitung sebagai wilayah kedaulatan yang memerlukan biaya tata kelola, melainkan sekadar ruang kosong.

Bagi provinsi kepulauan, rumusan fiskal itu menjadi kutukan. Dana yang diterima menjadi jauh lebih kecil dibandingkan provinsi kontinental di Pulau Jawa atau Sumatera.

Puluhan tahun merasa diperlakukan tak adil, itu meledak juga akhirnya. Pada 10-11 Agustus 2005, di Gedung Baileo Siwalima, Ambon, para gubernur dan ketua DPRD dari tujuh provinsi kepulauan—Maluku, Maluku Utara, Sulawesi Utara, Nusa Tenggara Timur, Nusa Tenggara Barat, Bangka Belitung, dan Kepulauan Riau—menggelar konsolidasi politik dan melahirkan "Deklarasi Ambon". Belakangan Provinsi Sulawesi Tenggara bergabung, menggenapkan deklarator menjadi delapan provinsi.

Mereka membentuk Badan Kerja Sama Provinsi Kepulauan. Tuntutan mereka tunggal dan konstitusional: mendesak negara mengakui secara yuridis karakteristik daerah kepulauan dan memberikan perlakuan khusus berupa dukungan fiskal yang mengkalkulasi luas perairan.

Di Senayan, inisiatif ini dikawal Fraksi PDI Perjuangan, oleh Alexander Litaay, anggota DPR daerah pemilihan Maluku periode 2009-2014. Namun, hingga Alex Litaay meninggal pada 2016, Deklarasi Ambon jalan di tempat. Upaya macet di Pemerintah Pusat. Alasannya: rumitnya mencari titik temu untuk rasio anggaran.

Namun, lini masa dokumen ini menunjukkan kelambanan tersebut bukan akibat rumitnya kalkulasi anggaran. Penyebabnya adalah karena inkubasi bagi kepentingan modal belum matang.

Faktanya, RUU ini belakangan tancap gas. Mesin legislasi mendadak berakselerasi, ketika Dewan Perwakilan Daerah (DPD) RI mengambil alih posisi inisiator formal (legal drafter). Pada 17 Juli 2025, rapat paripurna DPD menyepakati draf tersebut. Istana kemudian merespons secepat kilat, lewat Surat Presiden 12 Januari 2026 yang menginstruksikan delapan kementerian untuk langsung melakukan pembahasan.

Analisis atas Naskah Akademik dan draf RUU ini menemukan sejumlah pasal dalam RUU yang menjadi octan booster bagi Senayan. Di antaranya pasal yang melegalisasi tambang laut (Pasal 15 dan 34). Ada juga kerak mesin yang dilenyapkan, yakni hak veto warga kepulauan.

Padahal, Naskah Akademik (NA) RUU telah menjanjikan keadilan spasial. Naskah Akademik adalah dokumen hasil penelitian atau pengkajian hukum yang wajib disertakan dalam penyusunan Rancangan Undang-Undang (RUU), baik oleh DPR, Pemerintah, maupun DPD. Dokumen ini berfungsi sebagai dasar ilmiah, filosofis, sosiologis, dan yuridis yang memberikan justifikasi, arah, serta solusi atas masalah hukum yang ingin diatur. Terdiri dari dua bab, “Naskah Akademik (Bab 1) adalah kerangka berpikirnya dan RUU (Bab 2) adalah draf regulasinya,” kata Direktur Penegakkan Hukum Auriga Nusantara, Roni Saputra.

Kajian ini menemukan setidaknya 5 praktik “sein kiri belok kanan” RUU Daerah Kepulauan atas Naskah Akademiknya itu.

Dari Rp24 Triliun Kembali ke Lobi

Naskah Akademik RUU Daerah Kepulauan meletakkan janji yang terukur untuk keadilan fiskal. Pada halaman 31, naskah ini mengunci komitmen fiskal yang rigid: "Tambahan pendanaan untuk daerah kepulauan melalui Dana Khusus Kepulauan (DKK) diusulkan sebesar paling minimal sebesar 5 persen dari pagu Dana Transfer Umum atau paling minimal sebesar 6 persen dari pagu Dana Alokasi Umum."

Angka tersebut merupakan hasil simulasi terhadap struktur Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) 2017 dan 2018. Nilainya setara dengan injeksi dana segar sekitar Rp24 triliun.

Merujuk pada Pasal 18B dan Pasal 33 UUD 45, patokan persentase ini adalah terjemahan material dari asas pemerataan. Provinsi kepulauan menanggung beban biaya logistik dan infrastruktur transportasi laut yang berlipat-lipat dibandingkan daerah kontinental.

Karena itu, mengikat alokasi dana secara persentase adalah upaya konstitusional untuk mengunci kewajiban negara agar tidak berkelit dari beban geografis warganya. Jika ditepati, Rp24 triliun ini adalah dana untuk memperbaiki disparitas harga bahan pokok dan memperpendek rentang kendali pelayanan publik lintas pulau.

Namun, di RUU, gagasan akademis tersebut disterilkan. Pasal 30 ayat (1) Draf RUU Daerah Kepulauan secara definitif menghapus rasio persentase tersebut. Pasal itu direduksi menjadi hanya berbunyi: "Pemerintah mengalokasikan DKK di luar pagu dana transfer umum disesuaikan dengan karakteristik Daerah Kepulauan."

Ada mutasi dari frasa pengikat "minimal 5 persen" menjadi frasa karet "disesuaikan dengan karakteristik". Padahal, dalam hukum tata negara, ketiadaan batas minimal kuantitatif (floor limit) mengubah sebuah mandat kewajiban (mandatory spending) menjadi sekadar diskresi politik (discretionary spending). RUU yang diklaim sebagai instrumen desentralisasi ini, pada praktiknya, justru memusatkan kembali otoritas fiskalnya secara absolut ke ibu kota.

Siapa yang diuntungkan dari pelemahan pasal ini? Konstruksi frasa karet tersebut memberikan kekuasaan mutlak bagi pengendali anggaran di pemerintah pusat. Negara tidak dapat digugat secara hukum meskipun menteri keuangan kelak hanya mengalokasikan DKK dalam jumlah yang sangat marjinal—katakanlah sekadar 0,1 persen. Secara tata usaha negara, alokasi sekecil apa pun akan tetap dianggap sah dan memenuhi bunyi Pasal 30.

Pada saat yang sama, ruang negosiasi dan kompromi politik tahunan dengan elite daerah setiap kali APBN disusun terbuka lebar. Alokasi dana tidak lagi didikte oleh undang-undang, melainkan oleh lobi politik.

Di ruang abu-abu inilah, lobi sering kali bermutasi menjadi transaksi jual-beli anggaran. Sudah ada buktinya. Kasus mega-korupsi pengurusan Dana Alokasi Khusus (DAK) dan Dana Perimbangan pada APBN 2018 yang telah berkekuatan hukum tetap (inkracht)—seperti yang menjerat mantan pejabat Ditjen Perimbangan Keuangan Kementerian Keuangan Yaya Purnomo (divonis 6,5 tahun penjara) dan mantan Anggota Komisi XI DPR Amin Santono (divonis 8 tahun penjara)—adalah bukti bagaimana ketiadaan persentase yang dikunci dalam undang-undang membuat dana transfer daerah diperdagangkan di bawah meja.

Tanpa batas minimal yang rigid, Dana Khusus Kepulauan (DKK) kelak hanya akan mengulang sejarah kelam tersebut. Warga pesisir dan sistem pelayanan publik di wilayah kepulauan mengalami kerugian fundamental. Tanpa persentase yang dikunci dalam teks undang-undang, kedaulatan warga atas dana kompensasi itu menguap.

RUU telah menjadi ruang mutasi hak asimetris warga kepulauan menjadi selembar cek kosong.

Desentralisasi Gizi Birokrasi

Bab III Evaluasi dan Analisis Naskah Akademik memahami betul tantangan warga kepulauan, dari tingginya biaya hidup hingga tipisnya jarak antara hidup dan mati oleh cuaca ekstrem. Atas beban berat itu, tim penyusun merumuskan kompensasi yang sangat material dan langsung menyentuh kebutuhan warga: "Dengan demikian dapat dipikirkan perlunya subsidi khusus bagi masyarakat yang tinggal di pulau dengan konsep bantuan langsung tunai setiap bulan."

Dalil ini berdiri di atas fondasi keadilan sosial yang kokoh. Warga kepulauan memang berhak menerima dividen langsung dari kas negara.

Namun, dari Pasal 1 hingga Pasal 48, frasa "bantuan langsung tunai" atau "subsidi khusus warga" dilenyapkan tak bersisa. Seluruh arsitektur keuangan dalam Bab VI RUU ini hanya mendesain satu jalur lalu lintas uang: Dana Khusus Kepulauan (DKK) ditransfer murni ke dalam keranjang anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD).

Ketiadaan klausul mandatory spending (belanja wajib) yang mematok persentase tertentu dari DKK untuk disalurkan langsung ke kantong warga merupakan pengkhianatan distributif. Dalam perundang-undangan, apa yang tidak tertulis adalah apa yang tidak wajib dilaksanakan.

RUU secara sistematis menjadikan kemiskinan geografis warga pulau sekadar sebagai "komoditas statistik" untuk membenarkan penarikan dana segar dari kas nasional. Begitu dana tersebut mengucur, RUU ini memotong akses warga di tingkat provinsi dan kabupaten. Uang itu berhenti di laci-laci birokrasi daerah.

Siapa yang diuntungkan? Gubernur, bupati, dan elite politik lokal. Mereka memperoleh fleksibilitas fiskal dari APBD yang tiba-tiba membengkak (meski ini tergantung diskresi pusat), yang di dalam praktik politik otonomi kerap kali bermuara pada pembiayaan proyek infrastruktur mercusuar atau belanja aparatur yang rawan rente.

Siapa yang dirugikan? Masyarakat adat, nelayan tradisional, dan penduduk pulau terluar. Nama mereka dipinjam sebagai subjek penderita di dalam proposal Naskah Akademik, namun secara hukum mereka dibiarkan di luar struktur anggaran.

Jelas RUU ini tidak mendesentralisasikan kesejahteraan, tapi mendesentralisasikan gizi birokrasi.

Kembalinya Raja-Raja Kecil

Naskah Akademik telah mendiagnosa dampak buruk UU ini. Pada halaman 95, dokumen tersebut menyampaikan peringatan tentang ekses desentralisasi kewenangan: "Kemungkinan lahirnya raja-raja atau panglima laut." Kalimat ini adalah alarm konstitusional. Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945 menggariskan bahwa sumber daya alam dikuasai oleh negara untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, bukan untuk memindahkan hegemoni penguasaan ruang dari oligarki ibu kota ke tangan segelintir elite lokal. Secara logis, peringatan sosiologis ini seharusnya menuntut lahirnya pasal-pasal pembatasan kekuasaan dan mekanisme pelindungan hak warga pesisir yang rigid dalam rancangan undang-undang.

Namun, Draf RUU Daerah Kepulauan justru merakit mesin birokrasi yang melegitimasi takhta bagi para "raja kecil" tersebut, alih-alih merumuskan instrumen pencegahan.

Hukum perampasan ruang ini ada dalam Bab V. Pasal 13 ayat (1) huruf b secara mutlak menyerahkan tuas kekuasaan kepada pemerintah provinsi untuk "penerbitan izin dan pemanfaatan ruang laut dalam Wilayah Pengelolaan Laut Daerah Provinsi Kepulauan." Arsitektur serupa diduplikasi pada tingkat kabupaten/kota melalui Pasal 22 ayat (1) huruf b. Kedua pasal ini bersifat operasional, eksekutorial, dan mengikat secara ekonomi. Di titik ini, 5,8 juta kilometer persegi perairan republik secara resmi dibagi menjadi kaveling-kaveling yurisdiksi yang otoritas pelepasannya dikendalikan penuh oleh gubernur dan bupati.

Lalu, di mana letak kedaulatan warga pesisir di hadapan mesin perizinan tersebut? Draf ini meletakkan mereka hanya sekadar kosmetik di Bab VIII. Pasal 36 merumuskan: "Pemerintah dan Pemerintah Daerah mengakui dan melindungi hak Masyarakat di Daerah Kepulauan... terdiri atas masyarakat hukum adat, masyarakat lokal, dan masyarakat tradisional."

Pasal ini seolah-olah memberikan perisai, padahal hanyalah permainan kata tanpa daya ikat. Frasa "mengakui dan melindungi" murni bersifat pasif dan deklaratif. Tidak ada satu pun anak kalimat dalam draf RUU ini yang memberikan instrumen persetujuan tanpa paksaan (free, prior, and informed consent/FPIC) atau hak veto kepada warga sebelum sebuah izin konsesi tata ruang laut diterbitkan.

Negara mengakui keberadaan subjeknya, tetapi melucuti kekuatan hukum mereka untuk mempertahankan ruang hidupnya. Asimetri regulasi ini mendemarkasi pemenang dan pecundang secara definitif. Pihak yang diuntungkan secara absolut adalah elite birokrasi daerah dan korporasi pemburu konsesi kelautan. Para pemodal tidak perlu lagi menegosiasikan kedaulatan ruang dengan komunitas nelayan; mereka cukup memonopoli tanda tangan persetujuan di atas meja kerja gubernur atau bupati, dan negara akan melindungi operasi mereka secara legal.

Sebaliknya, kerugian fundamental memukul masyarakat hukum adat dan nelayan tradisional. Hak tenurial kelautan dan wilayah tangkap (fishing ground) mereka yang telah dikelola secara komunal turun-temurun, kehilangan benteng perlindungan.

Skenario kerusakannya berjalan linier. Kelak, ketika seorang gubernur menerbitkan konsesi zonasi pariwisata bahari eksklusif, reklamasi, atau proyek infrastruktur pesisir yang menimpa wilayah permukiman dan wilayah tangkap nelayan, protes komunitas hanya akan berbenturan dengan dinding legalitas Pasal 13 dan 22. Tanpa adanya instrumen hak veto dalam undang-undang, masyarakat pesisir tidak memiliki tuas untuk menghentikan alat berat.

Desentralisasi laut yang dijanjikan RUU ini terlihat bukan distribusi kedaulatan kepada rakyat, melainkan semata-mata penyerahan loket privatisasi laut kepada raja-raja kecil.

Tol Laut untuk Kapal Keruk

Naskah Akademik mengkonstruksikan pembangunan kepulauan dengan paradigma konservasi. Dokumen tersebut menjanjikan pendekatan ekonomi biru—sebuah tata kelola yang memprioritaskan perlindungan dan keberlanjutan ekosistem pulau-pulau kecil.

Namun, teks hukum dalam RUU ini membatalkan seluruh komitmen ekologis tersebut. Kerentanan geografis secara sistematis didesain ulang menjadi etalase ekstraktif.

Anatomi pengkhianatan ini bermula pada Pasal 34 tentang "sektor ekonomi kelautan prioritas". Draf ini meletakkan "pertambangan dan energi sumber daya mineral" (huruf e) di dalam daftar yang sama dengan "hutan mangrove" (huruf j) dan "perikanan budi daya" (huruf b). Pasal ini menentang hukum alam.

Operasi ekstraksi mineral di perairan dan pulau kecil dipastikan akan memproduksi sedimentasi dan limbah yang mematikan ekosistem terumbu karang—fondasi utama bagi perikanan tangkap. Menyatukan eksploitasi mineral dan konservasi hayati dalam satu koordinat prioritas adalah sebuah oksimoron yang dilegalkan, karena keduanya tidak dalam satu tepi, tapi diametral.

Instrumen eksekusinya dirakit lebih jauh pada Pasal 15 huruf b. Pasal ini memperluas mandat pemerintah provinsi untuk melakukan "penerbitan izin usaha pertambangan mineral logam dan batu bara... termasuk wilayah laut dalam Wilayah Pengelolaan Laut Daerah Provinsi Kepulauan."

Klausul ini akan menjadi instrumen rekayasa hukum (legal engineering) untuk memotong kompas pembatasan ekstraksi yang sebelumnya telah diatur ketat oleh negara. Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2007 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil secara eksplisit melarang penambangan mineral pada entitas pesisir yang tidak memiliki ruang penyangga ekologis memadai. RUU Daerah Kepulauan menggunakan retorika otonomi sebagai dalih untuk memberikan jalan bebas hambatan bagi masuknya alat berat ke rupa bumi yang daya tampungnya sangat terbatas.

Siapa yang meraup margin keuntungan terbesar? Pemegang konsesi pertambangan laut dan jaringan birokrasi penyedia izin. Mereka menerima legitimasi undang-undang untuk mengubah laut—yang secara sosiologis berstatus sebagai sumber daya milik bersama (common pool resources) komunal—menjadi peta konsesi privat yang dapat diperdagangkan.

Siapa yang dikorbankan? Ekosistem pesisir dan ketahanan pangan warga. Ketika laut ditambang dengan pelindungan undang-undang, kerusakan wilayah tangkap nelayan tidak akan pernah bisa direstorasi oleh besaran Dana Khusus Kepulauan mana pun.

RUU ini melucuti jubah ekonomi birunya, dan tampil murni sebagai jalur legal bagi kapal keruk mineral.

Komodifikasi Sabuk Pertahanan Negara

Dalam tataran konseptual, Naskah Akademik meletakkan satu beban geopolitik yang sangat krusial di pundak warga pesisir. Pada Dokumen 3 (Bab III tentang Evaluasi dan Analisis), disebutkan bahwa pulau-pulau terluar harus dibangun dengan pendekatan pertahanan dan keamanan. Penduduk yang mendiami pulau-pulau terpencil tersebut secara eksplisit dideklarasikan sebagai "penjaga kedaulatan dan pertahanan Negara di daerah kepulauan...."

Dalam bahasa konstitusi, ini adalah pengakuan tertinggi. Warga pesisir didudukkan tidak sekadar sebagai subjek demografis, melainkan sebagai sabuk pertahanan hidup (living defense belt). Ruang hidup mereka adalah garis demarkasi teritorial republik; kehadiran mereka di sana adalah bukti tegaknya kedaulatan Republik Indonesia di hadapan klaim negara lain. Atas fungsi geopolitik itulah, Naskah Akademik merasa perlu menuntut kompensasi khusus dari pusat.

Namun, ketika janji geopolitik tersebut diterjemahkan ke dalam Draf RUU Daerah Kepulauan, identitas kedaulatan itu juga dilucuti dan disterilkan. Negara memutar haluan secara diametral. Melalui Pasal 34, wilayah kepulauan direkonstruksi murni sebagai etalase komersial. RUU ini menetapkan sektor-sektor seperti industri bioteknologi, pariwisata bahari skala besar, hingga pertambangan mineral logam sebagai prioritas tata ruang di kepulauan.

Pergeseran teks dari "pendekatan pertahanan keamanan" di Naskah Akademik menjadi "sektor ekonomi prioritas" di Draf RUU adalah bentuk komodifikasi ruang yang sistematis. Negara secara sadar mencabut nilai geopolitik dari pulau-pulau terluar dan mengubahnya menjadi deretan aset yang menunggu giliran untuk dikaveling. Laut tidak lagi dipandang sebagai identitas teritorial, melainkan direduksi menjadi komoditas investasi.

Siapa yang meraup keuntungan dari transformasi ini? Konsorsium modal transnasional, pemegang konsesi pariwisata privat, dan oligarki ekstraktif. Dengan payung undang-undang ini, mereka dapat masuk ke pulau-pulau kecil terluar dan mengubah ruang tangkap nelayan atau tanah adat menjadi resor tertutup dan area tambang, dengan jaminan legalitas penuh dari pemerintah daerah melalui wewenang perizinan di Pasal 13 dan 22.

Sementara itu, kerugian paling fatal ditanggung oleh warga pulau itu sendiri dan Republik Indonesia secara keseluruhan. Nelayan tradisional dan masyarakat adat—yang di atas kertas Naskah Akademik dielu-elukan sebagai "penjaga kedaulatan"—pada realitas materialnya akan tergusur oleh operasi modal. Ketika penduduk asli tersingkir dari pulau-pulau terdepan karena wilayahnya dikonsesikan, negara pada hakikatnya sedang meruntuhkan sabuk pertahanan manusianya sendiri. Desentralisasi yang diusung oleh RUU Daerah Kepulauan pada akhirnya bermuara pada satu titik: menjual kedaulatan ruang republik di atas meja lelang investasi.

Epilog: Gugusan Konsesi di Khatulistiwa

Jadi, untuk siapa RUU ini dirancang? Teks hukumnya menunjukkan dokumen ini tidak ditulis untuk nelayan tradisional yang kehilangan wilayah tangkapnya, tidak untuk masyarakat adat yang hak vetonya dilucuti oleh kepasifan Pasal 36, dan tidak untuk warga pulau terluar yang hak subsidi langsungnya diuapkan dari draf perundang-undangan. RUU ini dirakit secara presisi untuk dua entitas utama: elite birokrasi daerah yang menanti kucuran Dana Khusus Kepulauan tanpa batas minimal (Pasal 30), dan oligarki ekstraktif yang membutuhkan jaminan legalitas untuk menambang pesisir (Pasal 34 dan Pasal 15). Kolaborasi kedua entitas ini menciptakan sebuah ekosistem tertutup, di mana otonomi daerah hanya bermakna otonomi untuk memperdagangkan perizinan.

"RUU ini tak lebih dari upaya buang-buang uang saja," kata Roni Saputra. "Selain itu, bicara penguasaan laut, mustinya tunduk pada UUD 1945, bahwa laut merupakan common property yang tidak bisa dimiliki dan dilekatkan pada kepemilikan, sehingga pengelolaannya adanya di Negara (pemerintah)."

RUU ini jelas akan bertabrakan dengan pasal 18 UUD dan UU Pemerintahan daerah, "kecuali si pengusul mau RUU yang diusulkan menggantikan UU Pemerintahan Daerah," kata Roni.

"RUU ini akan menggenapi desain penghancuran yang telah dijalankan oleh UU Minerba dan UU Cipta Kerja," kata Parid Ridwanuddin, peneliti Kelautan Auriga Nusantara. "Juga RUU ini tidak sejalan dengan seruan global untuk melakukan mitigasi dan adaptasi krisis iklim."

Demikianlah. Jika draf hukum positif ini dibiarkan disahkan, kita harus berhenti membayangkan Indonesia sebagai kesatuan ruang hidup yang diikat oleh kedaulatan laut. RUU ini akan mendesain ulang 16.056 pulau dan 5,8 juta kilometer persegi perairan republik ini secara radikal.

Republik Kepulauan ini tidak akan menjadi "Untaian Zamrud di Khatulistiwa". Nusantara akan menjadi "Untaian Konsesi".